Interoperabilität und die Zukunft des digitalen Staates in Deutschland

Executive summary

Getrieben durch demografische, ökonomische und politische Entwicklungen steigt der Druck, mit Hilfe der Digitalisierung die Effizienz und Nutzerfreundlichkeit der deutschen Verwaltung zu steigern. Grundvoraussetzung dafür ist eine durchgängige, medienbruchfreie Ende-zu-Ende-Digitalisierung. Dafür sind wiederum Interoperabilität und Datenaustausch ein unerlässliches Fundament.

Mit der Registermodernisierung und dem D-Stack konsolidieren Bund und Länder derzeit eine über Jahrzehnte gewachsene Landschaft an Interoperabilitäts- und Datenaustauschlösungen. Was dabei fehlt, ist eine klare Vision, wie das interoperable Deutschland der Zukunft aussehen soll und was seine Datenaustauschinfrastruktur im Vollbetrieb leisten muss. 

Für diese Vision lohnt der Blick nach Estland. Die estnische Interoperabilitäts- und Datenaustauschlösung, X-Road, ist seit 2001 im Betrieb und gilt als eines der am weitesten entwickelten Systeme dieser Art weltweit.^{1X-Road wird heute in über 20 Ländern und Territorien eingesetzt; die Kernentwicklung liegt beim Nordic Institute for Interoperability Solutions (NIIS), einer gemeinsamen Einrichtung Estlands, Finnlands und Islands. Vgl. x-road.global (NIIS)} Zudem veröffentlicht Estland die vollständigen Nutzungsdaten seines nationalen Interoperabilitätssystems, wodurch es bis ins Detail analysierbar ist. Dieses Paper wertet diese Nutzungsdaten aus: 1,93 Milliarden Datenabrufe, die von Dezember 2025 bis Mai 2026 zwischen 1.070 aktiven Mitgliedsorganisationen durchgeführt wurden. Daraus ergeben sich sechs Erkenntnisse für die deutsche Verwaltungsdigitalisierung. 

Detailliertere Ergebnisse dieser Auswertung bis hin zu einzelnen Use Cases, die in Estland mit Hilfe von X-Road abgebildet werden, sind auf der folgenden Webseite verfügbar: https://xroad25.nortal.com/de/

Einführung

Die Verwaltungsdigitalisierung in Deutschland erreicht eine neue Phase: getrieben durch demografische, ökonomische und politische Entwicklungen^{2Insbesondere durch den demografischen Wandel, Fachkräftemangel in der öffentlichen Verwaltung, steigenden fiskalischen Druck, steigende Erwartungen der Bürger, schwindendes Vertrauen in den Staat und zunehmend negativer Auswirkungen überbordender Bürokratie auf den Wirtschaftsstandort.} steigt der Druck, mit Hilfe der Digitalisierung die Effizienz und Nutzerfreundlichkeit der Verwaltung zu steigern, um die Handlungsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung zu sichern und das Vertrauen in den Staat zu stärken. Eine Grundvoraussetzung dafür ist eine durchgängige, medienbruchfreie Ende-zu-Ende-Digitalisierung, die eine weitgehende Automatisierung von Verwaltungsprozessen ermöglicht. Um dies zu erreichen, sind wiederum Interoperabilität und Datenaustausch^{3Wir orientieren uns bei der Definition von Interoperabilität und Datenaustausch im Kontext des digitalen Staates und Lösungen dafür an: McBride, et al. (2022). Digital government interoperability and data exchange platforms: Insights from a twenty country comparative study. In Proceedings of the 15th International Conference on Theory and Practice of Electronic Governance (pp. 90–97). https://dl.acm.org/doi/pdf/10.1145/3560107.3560123} zwingend notwendig.

Deutschland arbeitet seit Jahrzehnten an Interoperabilitäts- und Datenaustauschlösungen, meist getrieben durch nationale oder europäische Gesetzesinitiativen oder durch Einzelprojekte für einen bestimmten Anwendungsbereich. Entstanden ist ein Wildwuchs an Lösungen, der als Grundlage für eine umfassende Ende-zu-Ende-Digitalisierung nicht geeignet ist und unnötige Kosten verursacht. Mit Initiativen wie der Registermodernisierung und dem D-Stack versuchen Bund und Länder, diese Landschaft zu konsolidieren. Dabei werden ursprünglich eng zweckgebundene Lösungen Schritt für Schritt um Ziele und Funktionalitäten erweitert (etwa um den Datenaustausch zwischen Staat und Wirtschaft oder abseits von Antragsverfahren), um Interoperabilität in der gesamten Bandbreite staatlicher Prozesse zu ermöglichen.

Dabei scheint jedoch eine klare Vision zu fehlen, wie der interoperable Staat der Zukunft in Deutschland aussehen soll. Beispielsweise ist zu klären, welche staatlichen Register und Anwendungsfälle für Datenaustausch mit der Wirtschaft am wichtigsten sind, welche Bedeutung unterschiedliche Arten von Datenaustausch in einem nationalen Interoperabilitätssystem haben und auch, was nicht Teil eines solchen Systems sein sollte.

Für die Entwicklung einer solchen Vision lohnt der Blick in Länder, die es geschafft haben, ein umfassendes nationales Interoperabilitäts- und Datenaustauschsystem aufzubauen, das die Grundlage für eine weitgehende Ende-zu-Ende-Digitalisierung und Automatisierung staatlicher Prozesse bildet. Eines der bekanntesten Beispiele für ein solches System ist die seit 2001^{4X-Road (estnisch „X-tee“) wurde im Dezember 2001 produktiv gesetzt; vgl. https://x-road.global/xroad-history.} eingesetzte estnische X-Road. Obwohl das Land eine deutlich geringere Bevölkerung als Deutschland hat und nicht föderal aufgebaut ist, kann es dennoch Inspiration und wichtige Erkenntnisse für die Vision eines interoperablen Deutschlands liefern. Denn an einem System, das seit einem Vierteljahrhundert flächendeckend in Betrieb ist, lässt sich beobachten, welche Register und Anwendungsfälle die Nutzung tatsächlich tragen und welche Akteure es im Alltag verwenden. Ebenso sichtbar wird, welche Erwartungen sich nicht erfüllt haben.

Möglich ist diese Beobachtung, weil Estland die Nutzung seines Systems vollständig dokumentiert und Logdateien als offene Daten veröffentlicht.^{5Öffentlich zugänglich unter https://logs.x-tee.ee.} Zu jeder Transaktion zwischen zwei Organisationen wird ein Metadatensatz publiziert, der die anfragende und die antwortende Organisation, den genutzten Dienst, Zeitstempel, Antwortzeit und Erfolg enthält. Inhaltsdaten bleiben ausgespart. Kein anderes Land mit einem X-Road-basierten System legt seine Nutzung in dieser Tiefe offen. Für das vorliegende Paper haben wir diese Daten über sechs Monate ausgewertet. Zwischen Dezember 2025 und Mai 2026 verzeichnete das System rund 1,93 Milliarden Transaktionen verteilt auf 1.070 aktive X-Road-Mitgliedsorganisationen.

Damit lassen sich die eingangs formulierten Fragen empirisch untersuchen. Welche Register werden in einem ausgereiften Interoperabilitätssystem am stärksten nachgefragt? Welche Nutzergruppen erzeugen den meisten Verkehr, und welche Rolle spielt dabei die Wirtschaft? Wo überqueren staatliche Prozesse Sektorgrenzen, etwa zwischen Verwaltung und Gesundheitswesen? Und welche Datenflüsse laufen trotz vorhandener Anbindung nicht über die zentrale Infrastruktur? Die Antworten aus den estnischen Daten ergeben keine fertige Zielarchitektur für Deutschland. Sie zeigen aber, wie staatlicher Datenaustausch im Vollbetrieb aussehen kann, und bieten damit eine belastbare Grundlage für die Priorisierungs- und Architekturentscheidungen der kommenden Jahre.

Einer der digitalsten Staaten der Welt in Zahlen

Bevor die einzelnen Erkenntnisse betrachtet werden, lohnt ein Blick auf das Gesamtbild. Die estnische X-Road verarbeitete im Analysezeitraum die folgenden Volumina:

Zur Einordnung: Estland hat 1,4 Millionen Einwohner. Pro Einwohner und Monat werden so im Durchschnitt rund 230 maschinelle Datenabfragen zwischen Organisationen ausgetauscht. Der stärkste Tag des Halbjahrs war Dienstag, der 31. März 2026, mit 14,9 Millionen Transaktionen; der ruhigste der Heiligabend mit 5,3 Millionen, noch immer rund die Hälfte eines Durchschnittstags.

Erkenntnis 2: Der Antrag ist der Sonderfall

Eine bemerkenswerte Statistik der estnischen Informationssystembehörde (RIA) zur X-Road ist, dass nur 3% der Datenabrufe von Bürgern ausgelöst werden.^{12X-tee-Factsheet der RIA (www.x-tee.ee/factsheets/EE/): „3% of requests on X-tee are submitted by citizen“.} Im Kontext der deutschen Bestrebungen, ein einheitliches nationales Interoperabilitätssystem aufzubauen, sollte diese Zahl aufhorchen lassen, da sich die aktuellen Initiativen um NOOTS und FIT-Connect vor allem auf Datenaustausch im Kontext von Anträgen durch Bürger und Unternehmen konzentrieren. Die estnische X-Road zeigt, dass Datenaustausch im Zusammenhang mit Anträgen in einem reifen Interoperabilitätssystem zumindest vom Datenvolumen her ein Randphänomen ist.

Wie viele der X-Road-Datenabrufe auf Nachweisabrufe in Antragsverfahren oder die Übermittlung von Antragsdaten an Fachverfahren zurückgehen, ist anhand der Logdaten schwer nachzuvollziehen. Die von RIA genannte Zahl ist abgeleitet von X-Road-Abfragen, die über das estnische Staatsportal eesti.ee ausgelöst wurden. Jedoch werden nicht alle dieser Anfragen durch Anträge ausgelöst und auch in anderen Portalen können Anträge gestellt werden.

Teilweise kann aus den Beschreibungen der X-Road-Dienste (individuelle Schnittstellen) abgeleitet werden, ob sie im Zusammenhang mit Anträgen stehen. Estland veröffentlicht zu den rund 2.400 fachlich genutzten Diensten eine Beschreibung des jeweiligen Anbieters. Dort steht etwa, dass „Registreeri_Avaldus“ die Einreichung von Grundbuchanträgen bezeichnet, „Võlapuudumise kontroll“ die Prüfung auf Steuerschulden und „Objekti muudatuste päring“ einen nächtlichen Abgleich von Adressdaten. Zusammen mit dem Transaktionsvolumen jedes Dienstes lässt sich eine qualifizierte Schätzung erstellen, welcher Anteil des X-Road-Datenverkehrs mit Anträgen zusammenhängt.

Nach dieser Vorgehensweise stehen in den Monaten von Dezember 2025 bis Mai 2026 lediglich etwa acht Prozent des Datenaustauschs im Zusammenhang mit Anträgen. Demnach entfallen mehr als 90% des Verkehrs auf andere Arten von Datenaustausch. In den Logs lassen sich vier wiederkehrende Arten von Datenaustausch unterscheiden.

Für Deutschland heißt das: Die zentralen Vorhaben sind bislang um den Antrag herum gebaut. Das NOOTS ist primär für den Nachweisdatenabruf in Antragsverfahren konzipiert, wobei jeweils die Zustimmung der Antragstellenden benötigt wird. FIT-Connect beschreibt sich als „einheitliche und leicht zu bedienende Schnittstelle zur Anbindung von Online-Antragsdiensten an die zuständigen Fachverfahren“.^{17FITKO, Produktseite FIT-Connect (www.fitko.de/produktmanagement/fit-connect); dort auch: „Übertragung von Antragsdaten in maschinenlesbarer Form“.} Dieser Einstieg ist aufgrund der Bedeutung von effizienten und nutzerfreundlichen Antragsverfahren und gesetzlichen Vorgaben sinnvoll.

Die estnische X-Road-Instanz zeigt allerdings, dass Anträge an staatliche Stellen in einem ausgereiften System nur einen einstelligen Prozentanteil des Datenverkehrs ausmachen. Ein nationales Interoperabilitäts- und Datenaustauschsystem, das perspektivisch den kompletten staatlichen Datenaustausch tragen soll, muss dafür konzipiert sein, unterschiedliche Arten von Datenaustausch zu ermöglichen.

Erkenntnis 3: Skalierung fußt auf einem einfachen Anschluss an das System

Eine der auffälligsten Zahlen in den X-Road-Logs ist das Verhältnis zwischen der Anzahl der Organisationen, die direkt oder indirekt über X-Road Daten austauschen, und der Anzahl der Security Server, die ihnen als Zugangspunkte dienen. In den Logs sind 1.070 aktive X-Road-Mitglieder und 78.616 vertretene Organisationen zu finden, die X-Road indirekt nutzen. Da 935 Organisationen beiden Gruppen angehören, waren insgesamt 78.751 Organisationen auf der X-Road zwischen Dezember 2025 und Mai 2026 aktiv und haben untereinander knapp 1,93 Mrd. Mal Daten ausgetauscht. Dafür benötigten sie jedoch nur 197 Security Server.

Im Kontext der deutschen Registermodernisierung ist diese Zahl vor allem aufgrund der erwarteten hohen Anschlusskosten der Register an das NOOTS bemerkenswert.^{18Vgl. PD – Berater der öffentlichen Hand GmbH, PD-Position „Eine bezahlbare Registermodernisierung erfordert neue Umsetzungswege für die Registerinstanzen“, Berlin, 07.04.2026: Anschluss und Betrieb der bestehenden Registerinstanzen am NOOTS werden für die ersten zehn Jahre auf 8,5 Milliarden Euro (konservative Annahmen) bis 11,7 Milliarden Euro (realistischeres Szenario) geschätzt. https://www.pd-g.de/assets/PD-Veroeffentlichungen/2026-04-02_PD-Position_Kostenschaetzung_RegMo.pdf} Diese sind einerseits durch die hohe Dezentralität der deutschen Registerlandschaft begründet, werden andererseits aber auch durch die geringe Skalierfähigkeit der aktuellen NOOTS-Architektur verstärkt.

Security Server der X-Road können sowohl als Bereitsteller als auch als Konsument von Daten fungieren. Je Security Server können beliebig viele Subsysteme angebunden werden. Zudem sind sie durchgängig mandantenfähig, sodass sich mehrere Mitglieder einen Security Server teilen können. 57 der 197 aktiven Security Server werden von mehr als einem Mitglied genutzt. Sechs kommerzielle Anbieter bieten X-Road Security Server als Dienstleistung an. Der meistgenutzte wird von 204 Mitgliedern parallel genutzt.

Der noch größere Hebel ist jedoch die Möglichkeit, Nicht-Mitglieder Daten über Subsysteme von Mitgliedern abrufen zu lassen. Technisch ist dafür eine Protokollerweiterung vorgesehen: Neben dem anfragenden Mitglied und dessen Subsystem kann jede Anfrage eine „represented party“ tragen. Dies ist die Organisation, in deren Namen die Daten abgerufen werden.^{19RIA, Third Party Representation Extension for the X-Road Protocol, https://www.x-tee.ee/docs/live/xroad/pr-third_party_representation_extension_for_the_x-road_protocol.html – Zweck: „additional information to the X-Road service providers in case when service client represents third party while issuing a query".} Signiert und verantwortet wird die Anfrage weiterhin vom Mitglied; die Vertretungsbefugnis selbst wird außerhalb des Protokolls geführt und vom Datenanbieter geprüft. Entweder in dessen eigener Rechteverwaltung^{20Maksu- ja Tolliamet, X-tee kaudu raamatupidamistarkvarast, https://www.emta.ee/en/admin/content/handbook_article/75 – der Vorstand erteilt dem Betreiber des X-tee-Sicherheitsservers des Softwareanbieters in e-MTA ein Zugriffsrecht.} oder über das zentrale Vollmachtenregister.^{21Volituste haldamise juhend Pääsukese infosüsteemis, https://www.eesti.ee/static/files/Volituste_juhend_EE.pdf – zentrales Vollmachtenregister mit rollenbezogenen Vollmachten an Personen und Organisationen.} Beide setzen auf den Vertretungsangaben des Handelsregisters auf.^{22Maksu- ja Tolliamet, Granting and termination of access permissions, https://www.emta.ee/en/business-client/e-services-training-courses/how-use-e-services/granting-and-termination-access – „Members of the management board of legal persons receive access permissions automatically based on the data of the commercial register."}

Die Vermittlung konzentriert sich dabei auf wenige Systeme. Für die 78.616 vertretenen Organisationen genügten 310 Zugangssysteme, also Client-Subsysteme von Mitgliedern; die 77.681 Organisationen ohne eigene Mitgliedschaft erreichten die X-Road über 94 davon, betrieben von 55 Mitgliedern.^{23Eigene Auswertung der offenen X-Road-Logs, Dezember 2025 bis Mai 2026: Client-Subsysteme, in deren Abfragen mindestens eine vertretene Organisation auftritt (https://logs.x-tee.ee/EE/gui/).} Über das Staatsportal eesti.ee allein liefen die Abfragen von 44.825 Organisationen – überwiegend Arbeitgebermeldungen an Krankenkasse und Sozialversicherungsamt.^{24zum Unternehmerbereich des Staatsportals siehe RIA, Riigiportaal eesti.ee avas uuenenud ettevõtja keskkonna, https://www.ria.ee/uudised/riigiportaal-eestiee-avas-uuenenud-ettevotja-keskkonna} Bei 42.943 Organisationen entstanden die Abfragen in Fachsoftware, die sie für ihre eigenen Prozesse nutzen; 35.196 Organisationen nutzten die X-Road ausschließlich über Portale.^{25Abgrenzung von Softwareintegration und Portalnutzung wie in der Kennzahlentabelle; eigene Auswertung der 310 Zugangssysteme nach Systemtyp.} Die größte einzelne Software ist e-arveldaja, die Buchhaltungssoftware des Registerzentrums, mit 24.781 vertretenen Organisationen.^{26zu e-arveldaja siehe RIK, E-arveldaja tutvustus, https://www.rik.ee/en/e-financials/introduction-e-financials.}

Estland steht damit nicht allein: Finnland sieht in der Suomi.fi-palveluväylä ausdrücklich „Vermittler“ (välitoimija) mit geteilten Subsystemen vor, die denselben Protokollheader setzen.^{27Finnische Digital- und Bevölkerungsdatenbehörde (DVV), Suomi.fi-Datenaustauschschicht, Anleitungen für Vermittler, kehittajille.suomi.fi (Stand 05.05.2026) – mehrere Organisationen schließen sich über das Subsystem eines Vermittlers an und werden in der Nachricht mit derselben Protokollerweiterung gekennzeichnet wie in Estland.} Und auch die Ukraine bindet ihre Verwaltungsservicezentren nicht einzeln an Trembita an, sondern erreicht sie über zentral betriebene Fachverfahren.^{28E-Riigi Akadeemia, Vulyk – digitaler Raum für die Verwaltungsservicezentren, ega.ee/uk/vulyk (Stand 05.01.2026) – die Verwaltungsservicezentren erreichen die staatlichen Register über die zentral betriebene Anwendung Vulyk, die ihrerseits an Trembita angebunden ist.}

Für Deutschland heißt das: Ein nationales Interoperabilitätssystem sollte von Anfang an auf Skalierfähigkeit ausgelegt sein. Die estnischen Daten zeigen, welche technischen Hebel dafür zur Verfügung stehen: ein einheitlicher Anschlussknoten für das Abfragen und Bereitstellen von Daten; die durchgängige Mandantenfähigkeit dieser Knoten, sodass sich mehrere Organisationen einen Knoten teilen können; die Anbindung mehrerer Fachsysteme je Knoten; Anschlussknoten als Dienstleistung, insbesondere für nichtstaatliche Organisationen; sowie die Möglichkeit für Softwarehersteller, Datenabfragen im Namen ihrer Kunden zu tätigen – abgesichert durch eine Vertretungs- und Vollmachtsprüfung als Basisdienst.

Erkenntnis 4: Wenige Organisationen und Register tragen fast den gesamten Verkehr

Von den 1.070 aktiven X-Road-Mitgliedsorganisationen liefern auf Datenanbieterseite allein zehn Mitglieder in 83,7% aller Transaktionen die Daten. Die 20 größten Datenlieferanten machen bereits 93,3% aller Transaktionen aus.

Auf System- bzw. Registerebene entfallen auf die zehn größten Register 62,4 % aller Transaktionen, auf die zwanzig größten bereits 75,1 %.

In der Liste der Top 10 Datenanbieter fallen drei Dinge auf:

Die Nachfrageseite ist ähnlich konzentriert. Die größten Datenkonsumenten sind das Gesundheits-IT-Zentrum mit rund 120 Millionen, die Polizei mit rund 30 Millionen und die Gerichtsvollzieher- und Insolvenzverwalterkammer mit rund 28 Millionen Anfragen pro Monat; auf das Justiz- und Vollstreckungswesen insgesamt entfallen 10,9 Prozent des Verkehrs. Dazu kommen Dienstleister der Alltagsinfrastruktur wie Post, Nahverkehrs-Ticketing und E-Rechnungsanbieter mit je sechsstelligen Abfragezahlen pro Tag. Die Kommunen erzeugen dagegen nur 0,6 Prozent des Verkehrs, weil in Estland die großen Fachverfahren als zentrale Register mit kommunalem Zugriff laufen.

Für Deutschland heißt das: Nicht alle Datenanbieter sind gleich bedeutsam für ein nationales Interoperabilitätssystem. Beim Aufbau eines solchen Systems müssen vor allem die Register mit dem höchsten Nutzungspotenzial priorisiert angebunden werden, um möglichst schnell Nutzung und Nutzen zu erzeugen.

Erkenntnis 5: Ein reifes Interoperabilitätssystem arbeitet in Echtzeit

Die Prozessketten aus Erkenntnis 2 funktionieren nur, weil Antworten sofort kommen. Über alle Dienste gerechnet liegt der volumengewichtete Median bei 380 Millisekunden je Abfrage; das Adressregister antwortet im Median in 95 Millisekunden, das Handelsregister in 291, die Versichertenprüfung in 350, das Einwohnerregister in 463.^{29Eigene Auswertung der offenen Logs: volumengewichteter Median der dienstbezogenen Medianlatenzen (p50); Einzelwerte: ADSobjotsingV8 95 ms, detailandmed_v1 (Handelsregister) 291 ms, kindlustatus (Tervisekassa) 350 ms, RR404_isik (Einwohnerregister) 463 ms. Das 95. Perzentil liegt volumengewichtet bei rund 1,2 Sekunden.} Die Apotheke wartet an der Kasse auf das Rezept, die Klinik auf den Versichertenstatus, das Portal auf die Vollmachtsprüfung. Ein reifes System ist auf synchrone Kommunikation gebaut; asynchrone Übermittlung bleibt die Ausnahme.

Möglich macht das eine Architektur, die Last verteilt: Wer mehr Kapazität braucht, registriert zusätzliche Security Server, die Gegenseiten wählen automatisch den schnellsten, große Anbieter clustern hinter Load Balancern.^{30Nordic Institute for Interoperability Solutions, „Balancing the Load in X-Road“ (niis.org, 2018): eingebaute Lastverteilung, bei der Client-Security-Server automatisch den am schnellsten antwortenden Provider-Server wählen; seit Version 6.16 zusätzlich externe Load Balancer vor Security-Server-Clustern für Skalierung und Hochverfügbarkeit.} So beantwortet das Einwohnerregister knapp 20 Millionen Anfragen im Monat im Median unter einer halben Sekunde.

Dieser Betrieb ist zudem alt geworden, ohne zu veralten. Das Sozialleistungssystem ist seit Oktober 2002 angebunden, und vom Detaildienst des Handelsregisters laufen heute Version 1 mit 6,8 Millionen und Version 4 mit 11,5 Millionen monatlichen Abfragen parallel im Produktivbetrieb.^{31Eigene Auswertung: Dienst detailandmed des Handelsregisters, Monatsmittel Dezember 2025 bis Mai 2026; Anbindung des Sozialleistungssystems seit 30.10.2002 laut RIHA-Eintrag (vgl. Fußnote zu Erkenntnis 1).} Generationswechsel finden im laufenden System statt, ohne Stichtag und ohne Zwangsmigration.

Für Deutschland heißt das: Maßstab für ein nationales Interoperabilitätssystem sind Antwortzeit, Verfügbarkeit und Skalierbarkeit im Dauerbetrieb. Wer Registerabrufe als asynchrone Übermittlungsvorgänge denkt, baut an den Prozessketten vorbei, die den Reifezustand tragen. Und wer Migrationsfähigkeit nicht von Anfang an einplant, mit Versionierung und Parallelbetrieb über Jahre, bezahlt jede Weiterentwicklung als Großprojekt.

Erkenntnis 6: Nicht jede Art von Datenaustausch gehört in ein nationales Interoperabilitätssystem

Ebenso viel wie die stark genutzten Register verraten die Systeme, die trotz Anbindung kaum Verkehr erzeugen.

Das estnische Pendant zu den deutschen Bodenrichtwerten, das staatliche Bodenbewertungssystem, ist formal X-Road-Mitglied, verzeichnete in sechs Monaten aber keine einzige fachliche Abfrage; die rund 17.500 protokollierten Aufrufe waren technische Verfügbarkeitsprüfungen des Monitorings. Die Erklärung ist einfach: Bodenwerte sind relativ statische, nicht personenbezogene Daten, publiziert als Open Data und über Kartenportale; ein transaktionaler Abruf ist unnötig. Ähnlich das Straßeninformationsregister mit rund 6.200 fachlichen Abfragen in sechs Monaten.

Auch der grenzüberschreitende Austausch gehört zu den überschätzten Strömen. Estland und Finnland betreiben seit 2018 die erste föderierte Verbindung zweier nationaler Interoperabilitätssysteme. Gemessen am Gesamtverkehr bleibt sie eine Randnotiz: Am Stichtag 14. Mai 2026 entfielen von 13 Millionen Transaktionen gut 11.000 auf den Verkehr nach Finnland, rund ein Promille.^{32Eigene Messung an den Rohlogs, Stichtag 14.05.2026: 11.273 Transaktionen von Estland nach Finnland bei 13,0 Millionen Transaktionen; sichtbar ist nur der ausgehende Verkehr. Föderation seit 2018, vgl. x-road.global.} Der europäische Once-Only-Austausch ist rechtlich geboten und fachlich sinnvoll; wer die nationale Architektur an ihm ausrichtet, optimiert erneut für einen Randfall.

Für Deutschland heißt das: Aus Erkenntnis 6 folgen zwei Schlüsse. Zum einen sind Transaktionsinfrastruktur und Datenbereitstellung zwei verschiedene Aufgaben. Eine Austauschschicht wie X-Road oder das NOOTS spielt ihre Stärken bei personen- und fallbezogenen Einzelabfragen mit Berechtigungsprüfung aus. Statische Massendaten sind in Open-Data-Kanälen besser aufgehoben. Der Versuch, alle Datenflüsse durch eine einzige Infrastruktur zu leiten, erzeugt Aufwand ohne erkennbaren Nutzen.

Zum anderen ist Anschluss nicht gleich Nutzung. Misst die deutsche Registermodernisierung ihren Fortschritt an der Anzahl angebundener Register, misst sie das Falsche. Die aussagekräftigeren Kennzahlen sind das Transaktionsvolumen und die Anzahl der nachnutzenden Systeme und Prozesse.

Fazit

Was 1,93 Milliarden Transaktionen über ein nationales Interoperabilitätssystem im Reifezustand verraten, lässt sich knapp zusammenfassen. Es wird zu 98 Prozent von nichtstaatlichen Organisationen genutzt, die darüber vor allem gesetzliche Melde-, Steuer- und Nachweispflichten erfüllen. Sein Verkehr entsteht zu unter 10 Prozent in Antragsverfahren und zu über 90 Prozent im automatisierten Austausch zwischen Fachverfahren. Der Datenaustausch konzentriert sich auf wenige Register, verlangt Antworten in Sekundenbruchteilen und skaliert nur, weil der Anschluss einfach ist und über Vermittler funktioniert. Und nicht jeder Datenfluss gehört hinein.

Um dorthin zu kommen, braucht Deutschland keinen Systemwechsel, sondern eine Schärfung des Zielbilds für sein nationales Interoperabilitätssystem. Mit Registermodernisierung, NOOTS und FIT-Connect setzen Bund und Länder dort an, wo der gesetzliche Auftrag liegt: beim Nachweisabruf im Antragsverfahren, mit Einwilligung der Antragstellenden. Das ist ein guter Einstieg. Die estnischen Daten stellen ihn nicht in Frage. Sie zeigen, was danach kommt, und dass der größte Teil des Nutzens jenseits des Antrags liegt: in den Pflichtprozessen der Wirtschaft, an der Grenze zum Gesundheitswesen, in den Prozessketten der Verwaltung selbst. Ein nationales Interoperabilitätssystem, das diesen Vollbetrieb einmal tragen soll, braucht möglichst von Anfang an die Eigenschaften, die diese Muster verlangen: automatisierten Datenaustausch in Echtzeit, Mandantenfähigkeit, Anschluss als Dienstleistung, Vertretung und Vollmacht als Basisdienst, Versionierung im laufenden Betrieb.

Ob Deutschland dorthin kommt, entscheidet sich in der Fläche: Ein primäres staatliches Interoperabilitätssystem entsteht nur, wenn es für Länder, Kommunen, Wirtschaft und Gesundheitswesen nützlicher ist als jeder Umweg um es herum. Die Systeme, die Bund und Länder dafür bauen, müssen sich deshalb schneller weiterentwickeln, als ihr heutiger Auftrag verlangt, und können dabei von einem System lernen, das diesen Vollbetrieb seit Jahren erreicht hat, technisch wie in seiner Governance.

Schleswig-Holstein und Thüringen setzen X-Road komplementär zu NOOTS und FIT-Connect ein, wo diese die nötigen Fähigkeiten noch nicht abbilden, und schaffen damit Nutzung und Erfahrung, die dem nationalen System zugutekommen. Wie X-Road in über 20 Ländern im Alltag funktioniert, hat die deutsche Konzeption bisher nur am Rande betrachtet; dieses Paper und die Website X-Road Insights sollen einen Beitrag leisten, das zu ändern. Estland hat 25 Jahre gebraucht, um diese Erfahrungen zu machen; Deutschland kann genauer hinsehen und von ihnen profitieren.

Über den Autor

Hendrik Lume ist Vice President Digital Government bei Nortal. Er berät Regierungen bei der Modernisierung von Registern und anderen unternehmenskritischen Systemen der öffentlichen Verwaltung, beim Ausbau der Interoperabilität und bei der Vorbereitung der Verwaltung auf einen KI-first-Betrieb. Mit mehr als 15 Jahren Erfahrung in der Zusammenarbeit mit Regierungen in Deutschland und Estland ist er spezialisiert auf digitale öffentliche Infrastruktur, die Modernisierung von Altsystemen und sicheren Datenaustausch. Sein Schwerpunkt liegt darauf, öffentliche Institutionen beim Aufbau widerstandsfähiger digitaler Grundlagen zu unterstützen, die vertrauenswürdigen Datenaustausch, eine effizientere Verwaltung und bürgerzentrierte öffentliche Dienstleistungen ermöglichen.