eForms – Der Anstoß zur Reform des öffentlichen Einkaufs
Neben der Bundesregierung hatten auch die Regierungen vieler anderer europäischer Länder jahrzehntelang keinen fundierten Überblick darüber, wie die öffentliche Verwaltung Steuermittel im Rahmen des öffentlichen Einkaufs verwendet. Mit der Einführung von eForms ändert sich das ab Oktober 2023. Die Einführung von eForms bietet nicht nur die Möglichkeit, die Datenqualität und Datentransparenz zu erhöhen, sie kann den öffentlichen Einkauf in Deutschland reformieren.
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Die Europäische Kommission hat mit den Durchführungsverordnungen (EU) 2019/1780 und 2022/2303 den Weg für die Digitalisierung von Bekanntmachungsdokumenten, den sogenannten eForms, im öffentlichen Einkauf geebnet.
In diesem White Paper werden neben den Hintergründen zur Einführung von eForms auch die damit verbundenen Potenziale für die öffentliche Verwaltung und für Bieter beleuchtet. Darüber hinaus werden Handlungsempfehlungen für eine weitere Digitalisierung des öffentlichen Einkaufs gegeben.
Von außen betrachtet wirkt der öffentliche Einkauf in Deutschland und in vielen europäischen Mitgliedstaaten wie eine „Black Box“. Es fehlen vollständige und verlässliche Informationen darüber, wie und was öffentlich beschafft wird. Das liegt einerseits daran, dass es für die Erfassung solcher Daten bisher kein abgestimmtes Regelwerk gab. Andererseits hat sich speziell in Deutschland durch den Föderalismus eine heterogene Landschaft unterschiedlichster Vergabeplattformen entwickelt, die einen Gesamtüberblick über die zur Verfügung stehenden Daten schier unmöglich macht.
Daten des öffentlichen Einkaufs werden bislang zwar erfasst, bei der Qualität und der Vergleichbarkeit der Daten schneidet Deutschland im EU-Vergleich jedoch eher schlecht ab. Gerade diese Daten bieten aber viel Potenzial, nicht nur aufseiten der öffentlichen Verwaltung.
Besonders in Krisenzeiten wie bspw. der Corona-Pandemie, bietet eine höhere Datenqualität die Chance, strategisch besser einzukaufen. Der öffentliche Einkauf sollte für Vergabe- und Beschaffungsstellen daher nicht als verpflichtender Teil der täglichen Arbeit gesehen werden, sondern vielmehr als strategischer Aspekt, der in Krisenzeiten effektiv bei der politischen Entscheidungsfindung unterstützt.
Um das Potenzial von Daten des öffentlichen Einkaufs zu heben, hat die EU-Kommission im Jahr 2019 eine Durchführungsverordnung zu digitalen Bekanntmachungsformularen erlassen, den sogenannten „eForms“ (EU-Durchführungsverordnung 2019/1780 bzw. EU-Durchführungsverordnung 2022/2303). Ziel ist es, alle Bekanntmachungsformulare in Vergabeverfahren oberhalb der EU-Schwellenwerte (nachfolgend Oberschwellenformulare) ab dem 25. Oktober 2023 digital und standardisiert an die europäische Ausschreibungsplattform Tenders Electronic Daily (TED) zu übermitteln. Bekanntmachungsformulare in Vergabeverfahren unterhalb der EU-Schwellenwerte (nachfolgend Unterschwellenformulare) sind hiervon ausgenommen.
Die fachliche Erarbeitung sowie die organisatorische und rechtliche Einführung von eForms in Deutschland wird im Schulterschluss vom Bundesministerium des Innern und für Heimat (BMI), dem Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK), dem Beschaffungsamt des BMI (BeschA) sowie der Koordinierungsstelle für IT-Standards (KoSIT) gesteuert.
Unterschiedliche Aspekte zur Einführung von eForms
Rechtliche Umsetzung von eForms
Damit eForms in Deutschland bei Vergabeverfahren verpflichtend zur Anwendung kommen kann, musste das bestehende Vergaberecht (u. a. die Vergabeverordnung – VgV) angepasst werden. Hierbei hat das BMWK die Federführung übernommen. Eine durch Bundestag und Bundesrat geänderte VgV wurde am 23. August 2023 veröffentlicht und bildet so die rechtliche Basis für die Einführung von eForms.
Fachlich/technische Umsetzung von eForms
Zusammen mit den Durchführungsverordnungen 2019/1780 bzw. 2022/2303 hat das zuständige Amt für Veröffentlichungen der EU-Kommission ein Software Development Kit (SDK) herausgegeben. Dieses SDK beinhaltet technische Bausteine, die bei der Einführung von eForms unterstützen. Dabei ist vom Amt für Veröffentlichungen explizit gewünscht, dass die in der Durchführungsverordnung festgelegten Vorgaben durch die EU-Mitgliedstaaten geprüft und bei Bedarf auf den nationalstaatlichen Bedarf angepasst werden. Hierbei geht es um die Beantwortung folgender Fragen:
- Welche Datenfelder von Bekanntmachungsdokumenten sollen in welchem Umfang in Deutschland optional, verpflichtend oder gar nicht angegeben werden müssen?
- Welche von der EU optional vorgegebenen Codelisten werden genutzt? Müssen Inhalte von Codelisten angepasst werden, um konform mit deutscher Rechtsprechung zu sein?
- Welche Regeln werden benötigt, damit Bekanntmachungsdokumente sinnvoll und effizient befüllt und von TED akzeptiert werden?
Organisatorische Einführung von eForms
Am stärksten von den Änderungen durch die Einführung von eForms sind Beschaffungs- und Vergabestellen der öffentlichen Verwaltung und deren Nutzer*innen ebenso wie IT-Fachverfahrenshersteller, die mit der technischen Implementierung des Standards eForms-DE in ihren Vergabesystemen beauftragt sind, betroffen.
IT-Fachverfahrenshersteller müssen die mit eForms-DE einhergehenden Änderungen in ihre Vergabesysteme programmieren. Dadurch kommt es für Nutzer*innen zwangsläufig auch zu Änderungen bei der Befüllung von Bekanntmachungsdokumenten und an der Benutzungsoberfläche dieser Vergabesysteme. Schulungsmaßnahmen für Nutzer*innen von Beschaffungs- und Vergabestellen im jeweiligen Vergabesystem können deshalb optimal von IT-Fachverfahrensherstellern selbst durchgeführt werden.
Mit der Einführung von eForms wird nicht nur die Qualität der zur Verfügung stehenden Daten des öffentlichen Einkaufs erhöht. Vielmehr erhöht die Standardisierung des Datenmodells die Quantität der Daten und ermöglicht damit die Analyse einer wesentlich größeren Menge an Informationen.
Das OZG-Projekt hat sich zum Ziel gesetzt, die heterogene Vergabeplattformlandschaft für Bieter stark zu vereinfachen. Angelehnt an die Umsetzung in anderen EU-Mitgliedstaaten entstand die Idee zur Einführung eines zentralen Services, der als Dreh- und Angelpunkt für die Beschaffungs-/Vergabestellen sowie für Bieter fungieren soll und gleichzeitig die Rolle eines nationalen TED-eSenders übernimmt: der Datenservice Öffentlicher Einkauf (DÖE)
Der DÖE kombiniert einerseits das Ziel der standardbasierten Einführung von eForms in Deutschland und andererseits der Schaffung eines vereinfachten Zugangs für Bieter zur öffentlichen Beschaffung. Unternehmen müssen also zukünftig nicht mehr eine Vielzahl von Vergabeplattformen durchsuchen, um relevante Ausschreibungen zu finden und an ihnen teilzunehmen.
„Das Wie“: Der Standard eForms-DE
Spezifikation eForms-DE
Die Spezifikation beinhaltet grundsätzlich alle fachlichen Informationen, die zur Implementierung von eForms- DE in Software bzw. IT-Fachverfahren benötigt werden. Die Entscheidungen des Expertengremiums Pre-Award darüber, welche Datenfelder wie und in welcher Anzahl verwendet werden dürfen, sind in der Spezifikation abgebildet. Ebenso werden darin die Codelisten und die Schematron-Regeln (Geschäftsregeln) fachlich detailliert beschrieben.
Schematron-Regeln für eForms-DE
Um den mit der Implementierung von eForms-DE beauftragten Organisationen, Stellen und Personen Regeln an die Hand zu geben, wie die Datenfelder von eForms-DE in Beziehung zueinanderstehen bzw. welche Abhängigkeiten zwischen ihnen existieren und wie diese validiert und inhaltlich befüllt werden, stellt die KoSIT Schematron-Regeln zur Verfügung. Ein typisches Beispiel für fachliche Geschäftsregeln sind Wenn-Dann-Regeln: „Wenn Datenfeld A befüllt ist, dann muss auch Datenfeld B befüllt sein.“
Codelisten
Im Rahmen der Datenübermittlung werden Codelisten genutzt, um relevante Sachverhalte in einem bestimmten Übermittlungskontext eindeutig zu bezeichnen und zu beschreiben. So wurde bspw. vom EG Pre-Award die Verwendung einer Codeliste („suitable business types“) beschlossen, die definiert, für welche Art von KMU (Kleine und mittlere Unternehmen) eine Bekanntmachung besonders geeignet ist.
Potenziale von eForms für Deutschland
Öffentliche Einrichtungen müssen die Beschaffung von Waren sowie Liefer-, Dienst- und Bauleistungen oberhalb festgelegter Schwellenwerte öffentlich ausschreiben. Die im Beschaffungsprozess generierten Daten geben weitreichende Einblicke darin, wie öffentliche Einrichtungen einkaufen. Die verlässliche Auswertung und Nutzung dieser Datensätze ermöglichen es beispielsweise zu ermitteln, wie hoch der nationale Bedarf für Liefer-, Bau- und Dienstleistungen ist, wie viele Unternehmen mit Ausschreibungen erreicht werden und ob gesetzliche Vorgaben erfüllt sind. Aus der innovativen und verantwortungsvollen Nutzung von Daten lassen sich eine Vielzahl wertvoller Informationen ableiten und künftige Entscheidungen auf einer soliden Informationsgrundlage treffen.
Die Nortal AG begleitet die Einführung von eForms in Deutschland von Beginn an. Unsere Expertise und hervorragenden Referenzen halfen uns dabei, die wichtigen Akteur*innen und Entscheider*innen aus Bund und Ländern zusammenzubringen und so die fachliche, rechtliche und technische Einführung von eForms anzugehen.
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